La conférence de Bali, qui s’est tenue du 3 au 15 décembre 2007, a lancé la négociation sur le futur régime de lutte contre le changement climatique qui prendra le relais du Protocole de Kyoto* après 2012. Que pensez-vous des résultats de cette réunion ?

Jos Delbeke : L’Union européenne souhaitait l’élaboration d’un agenda précis de la négociation et la fixation d’une date butoir. Ces deux objectifs ont été tenus et nous considérons que le bilan de la conférence est positif, même si l’opinion publique a surtout perçu l’absence de résultats concrets. Le Plan d’action de Bali a défini la “feuille de route” de la négociation sur l’accord appelé à prendre le relais du protocole de Kyoto en 2012, dont l’échéance a été fixée à novembre 2009. Autre élément positif : nous pensons que la lutte contre le changement climatique est un problème de dimension mondiale dont la résolution repose sur la participation des principaux acteurs (États-Unis, Union européenne, Chine, économies émergentes, etc.). L’acceptation par les États-Unis des Nations unies comme cadre de la négociation est à souligner,  il serait difficile de parvenir à un accord sans l’implication de la principale puissance économique de la planète. Sa participation est donc un élément fondamental du succès de cette négociation.
Jiahua Pan : La conférence de Bali est un premier pas symbolique. Comme le mentionne monsieur Delbeke, une feuille de route a été définie. Je constate toutefois que celle-ci ne correspond pas aux attentes initiales. Aucun objectif concret n’a été fixé et de nombreux points n’ont fait l’objet d’aucun accord entre les parties. En dépit de ces insuffisances et malgré la difficulté attendue de la future négociation, le bilan de la conférence est très positif.
Henry Jacoby : L’objectif majeur de Bali était d’établir un cadre de négociation. Les participants à la conférence sont parvenus à mettre sur pied un “groupe ad hoc sur les engagements futurs des pays industrialisés”, fonctionnant sur la base d’une coopération à long terme. C’est une étape importante. Cependant, la feuille de route devra, selon moi, résoudre plusieurs difficultés, la première étant la brièveté du délai alloué aux négociations. Les discussions ne débuteront véritablement qu’en mars 2008 et sont censées se terminer en novembre 2009. La question est à mon sens de savoir s’il est possible d’aboutir dans un laps de temps aussi serré : les négociateurs devront faire preuve de souplesse et ne pas considérer la limite de 2009 comme une contrainte absolue. Autre écueil : ce calendrier s’accorde mal avec les échéances politiques américaines. Une nouvelle administration prendra ses fonctions en janvier 2009, et je présume qu’elle aura une autre vision des choses et voudra jouer un rôle plus constructif. Mais, aux États-Unis, quand le gouvernement change, il faut environ six mois pour qu’il devienne pleinement opérationnel. Il sera difficile à la nouvelle équipe de s’impliquer tout de suite dans la négociation. Et, bien sûr, le nouveau Congrès, qui jouera lui aussi un rôle déterminant dans la définition des positions américaines, aura ses propres procédures, également chronophages. Enfin, je ne crois pas que la négociation de l’accord post-2012 se limitera au cadre habituel de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC)*. Le groupe de travail ad hoc mis en place par le Plan d’action de Bali inclut des représentants de presque toutes les nationalités et le processus risque donc d’être lourd et compliqué. En fait, une part importante de la négociation se déroulera vraisemblablement en dehors du cadre de Bali, au sein de groupes plus restreints, formels ou informels, qui pourront venir, ensuite, s’intégrer à une architecture plus large.

Compte tenu des éléments et des statistiques disponibles, quel premier bilan tirez-vous de l’application du protocole de Kyoto ?

J. P. : Le Protocole de Kyoto a représenté un événement historique : jamais auparavant un accord de ce type n’avait été signé. Des mécanismes innovants ont été mis en place pour inciter les pays à réduire leurs émissions de gaz à effet de serre. En Europe, un marché de certificats d’émission de carbone applicable à 11 500 entreprises industrielles s’est constitué, permettant, par le biais du jeu de l’offre et de la demande, d´établir un prix mondial du carbone. Cela n’existait pas auparavant. Par ailleurs, le Mécanisme de développement propre (MDP) incite les pays industrialisés à générer de nouveaux projets économes en carbone dans les pays en développement et à commercialiser des certificats correspondants à ces gains. Ce processus a stimulé les investissements dans les pays en développement et favorisé la croissance des technologies propres. De plus, la diversité des objectifs et des approches, selon le niveau de développement et selon les pays, est également intéressante. L’application de ce protocole me semble toutefois beaucoup moins satisfaisante. Il a fallu, d’abord, beaucoup de temps – huit ans – pour négocier les modalités d’application du protocole, alors que la négociation des objectifs n’a duré que trois ans. De plus, la réduction des émissions ne s’est pas produite comme prévu – seules les anciennes économies socialistes d’Europe centrale et orientale sont en mesure d’atteindre leurs objectifs –, d’où une perception globalement négative de la réduction des émissions dans les pays en développement. Cela étant dit, la compréhension des enjeux du changement climatique s’est accrue dans l’opinion publique mondiale. En définitive, le protocole de Kyoto, en dépit de ses insuffisances, me semble avoir été une première étape décisive, qui nous permet aujourd’hui d’aller plus loin.
J. D. : Le Protocole de Kyoto a représenté un premier pas à la fois utile et nécessaire. Nous avons pu en tirer plusieurs leçons. Comme le mentionne le Pr Pan, l’existence d’un prix du carbone est un acquis important. Grâce aux outils mis en place – échange des émissions de carbone et MDP –, le marché du carbone est aujourd’hui une réalité. Si leurs émissions ne leur coûtent rien, les entreprises n’investiront jamais dans les équipements permettant de les réduire. Les grandes entreprises européennes ont intégré dans leur stratégie le fait que le carbone a désormais un prix. La deuxième leçon : nous n’avons pas accordé suffisamment d’attention aux questions relatives à l’utilisation des nouvelles technologies dans l’énergie et les transports. Celles-ci sont largement connues mais insuffisamment exploitées. Dans le prochain accord, nous devrons nous attacher à créer les conditions propres à encourager les investisseurs privés à davantage utiliser ces technologies.
H. J. : Le Pr Pan et M. Delbeke mettent justement l’accent sur quelques unes des réelles avancées enregistrées jusqu’ici. Ainsi qu’ils le soulignent également, il y a à la fois de bonnes et de mauvaises choses dans le protocole. Et, de fait, il aurait été irréaliste d’en attendre plus étant donné la difficulté de la tâche et le jeu, à l’époque, des différentes politiques nationales. Cela dit, il me semble que le problème ne relève pas tant de la logique du protocole lui-même, des objectifs nationaux ou des calendriers que de la façon dont ils ont été suivis. Sous la pression politique du moment, les négociateurs de Kyoto ont établi des objectifs de réduction des émissions avant de s’accorder sur une définition précise de ceux-ci. Plus grave encore, les négociateurs américains ont agréé des objectifs de réduction alors même que l’on savait que, faute d’un soutien public suffisant, le Sénat ne ratifierait pas un tel protocole.
Par ailleurs, Kyoto a entériné le principe de responsabilité commune préconisé par la CCNUCC, mais en le modulant selon le stade de développement des pays. Il a ainsi écarté toute obligation contraignante pour les pays en développement en matière de réduction des émissions. Cette différence de traitement est logique et il sera difficile de la remettre en cause. Or je pense que ces pays devront s’engager davantage par rapport à ce qui a été prévu dans le Protocole de Kyoto, sous peine d’obérer son extension au-delà de 2012 avec une participation plus large, y compris des États-Unis.

D’après vous, le prochain accord doit-il s’inscrire dans la continuité du protocole de Kyoto ? Une autre approche serait-elle souhaitable, et si oui, laquelle ?

J. D. : Le régime post-2012 de lutte contre le changement climatique devra, pour être efficace, être global et impliquer l’ensemble des parties. Les pays industrialisés ont besoin d’objectifs juridiquement contraignants en matière de réduction des émissions. C’est le meilleur moyen de mesurer les efforts entrepris. L’Union européenne a décidé de réduire ses émissions de 20 % d’ici à 2020, par rapport au niveau de 1990, et de 30 % en cas d’accord international. Mais les pays en développement ne sont pas prêts à aller dans ce sens. Leurs taux d’émission par habitant sont faibles et ils doivent poursuivre leur développement économique et social, ce qui implique, au contraire, une augmentation de leurs émissions. Le nouvel accord devra en tenir compte. Les grandes économies émergentes, comme la Chine, l’Inde ou le Brésil pourraient s’engager sur des objectifs relatifs, exprimés par exemple sous forme d’indicateurs d’efficacité énergétique ou de recours aux énergies renouvelables. Pour les pays les moins avancés économiquement, il serait plus profitable d’envisager une approche qualitative de soutien à l’adaptation aux impacts du changement climatique.
J. P. : À l’instar de M. Delbeke, je pense qu’il faut mettre en place différents types d’objectifs selon les régions du monde si l’on veut stabiliser les concentrations de gaz à effet de serre dans l’atmosphère. Les grandes économies du Sud, comme la Chine ou l’Inde, doivent pouvoir continuer à croître, ce qui implique qu’elles doivent pouvoir continuer à augmenter leurs émissions de CO₂. Mais, en même temps, elles doivent davantage prendre en compte la question du changement climatique et promouvoir un modèle de développement économe en carbone. Les pays en développement pourraient adopter des mesures de réduction efficaces plutôt qu’accepter des objectifs irréalistes.
Les politiques de développement économique, de protection de l’environnement ou de contrôle de la natalité sont également des contributions possibles à la lutte contre le changement climatique. La Chine, qui a ratifié le protocole de Kyoto en 2002, intègre le développement durable dans sa stratégie de croissance. Entre 1998 et 2005, le montant des investissements pour la protection de l’environnement et la préservation des écosystèmes – deux éléments essentiels de la lutte contre le changement climatique – s’est élevé à 1,3 % du PIB. L’efficacité énergétique de la Chine est inférieure d’environ 10 % à celle des pays industrialisés. Le XIe plan quinquennal chinois (2006-2010) a fixé un objectif de réduction de la consommation énergétique de 20 % par unité de PIB d’ici à 2010. La contribution des énergies renouvelables au bilan énergétique doit passer de 7,5 % en 2005 (contre 6,38 % pour l’Union européenne) à 10 % en 2010 (12 % pour l’UE) et 15 % en 2020 (20 % pour l’UE). Quant aux pays les moins développés, d’Afrique par exemple, leur niveau d’émissions est faible, mais ils sont souvent les plus vulnérables face aux conséquences du changement climatique. Il faut donc étudier avec plus la grande attention les moyens à déployer pour mieux les en protéger.
H. J. : Le nouvel accord, quel qu’il soit, sera sans doute plus complexe que le protocole de Kyoto et devra prendre en compte les diverses modalités acceptables par tous les pays dans des contextes très différents. Il pourra comporter des objectifs relatifs, comme un taux d’émission par unité d’activité économique, ou des accords sur les politiques et les mesures à mettre en place, ainsi que le Pr Pan et le Dr Delbeke l’ont suggéré. À cela viendront vraisemblablement s’ajouter des dispositions concernant les émissions liées à la déforestation dans les zones tropicales, qui ne prendront pas nécessairement la forme d’objectifs chiffrés. 

Le protocole de Kyoto est fondé sur le principe de la fixation d’objectifs contraignants en matière de réduction des émissions.  Vous semblez donc remettre en cause le caractère prioritaire de ce type de mesure…

J. P. : Les pays industrialisés doivent prendre la tête de cette lutte et donner l’exemple dans la mesure où ce sont les plus gros émetteurs. Mais, à mon sens, il faut encourager les pays en développement à tenir des objectifs de réduction prenant en compte à la fois leur situation spécifique et le soutien apporté par les économies riches : des contraintes juridiques ne me semblent pas adaptées à leur cas.
J. D. : Nous avons déjà des instruments qui ont fait leurs preuves. Le marché des certificats d’émissions de carbone, qui fonctionne actuellement en Europe, connaît une croissance rapide. Créé le 1er janvier 2005, il a vu son montant tripler en 2006, pour atteindre 18 milliards d’euros. Si l’on y ajoute les 5 milliards d’euros de certificats vendus par les pays en développement aux pays industrialisés dans le cadre du MDP, on arrive à un total de 23 milliards d’euros (28 milliards de dollars). Notre but est d’encourager les entreprises à utiliser davantage encore ces instruments. Le MDP est, certes, un mécanisme prometteur, mais il faut alléger les contraintes, notamment d’ordre bureaucratique, qui freinent encore son déploiement. Ainsi, les projets d’investissements doivent être validés par le secrétariat de la CCNUCC : la procédure est longue et complexe.
H. J. : À mon avis, dans le cadre des négociations de l’accord post-Kyoto, toutes les parties doivent rester ouvertes à la discussion sur la question du maintien nécessaire d’objectifs nationaux juridiquement contraignants.
En particulier, j’espère que ceux qui souhaitent mettre l’accent sur les objectifs nationaux – et là, je pense à l’Union européenne –, seront prêts à faire preuve de souplesse. Fixer des objectifs par pays contribuera certainement au suivi des progrès, mais imposer des contraintes juridiques risquerait de faire obstacle à un accord large. On pourrait aboutir à des objectifs moins rigides de réduction des émissions et à d’autres dispositifs dont l’application serait soumise au risque d’atteinte à la réputation.

Vous pensez donc que les objectifs chiffrés de l’Union européenne ne sont pas une manière pertinente de résoudre la question. Comment réagissez-vous, monsieur Delbeke, à cette critique récurrente ?

J. D. : La lutte contre le changement climatique s’inscrit forcément dans une perspective à long terme. Mais il est indispensable d’avoir des objectifs concrets et contraignants pour le futur immédiat, c’est-à-dire à l’horizon 2020. Nous ne pouvons pas rester inactifs sous prétexte qu’il s’agit d’un problème à long terme ! Je pense que les objectifs que nous avons annoncés peuvent parfaitement être atteints et sont donc crédibles.
Les technologies existent. Le véritable problème est d’ordre économique : il faut créer un environnement des affaires qui incite les entreprises privées à investir davantage dans ces technologies. Mais l’Union européenne dispose aussi d’autres instruments d’ordre réglementaire dans plusieurs domaines : émissions de CO₂ des véhicules automobiles, biocarburants, efficacité énergétique, etc. Notre approche est pragmatique et consiste à combiner le libre jeu des forces du marché et la réglementation.

La lutte contre le changement climatique semble donc bel et bien indissociable de l’incorporation de technologies aptes à réduire les émissions de CO₂. Que peut-on faire concrètement dans ce domaine ?

J. P. : L’introduction de nouvelles technologies peut être un levier pour renforcer la participation des pays en développement à la lutte contre le changement climatique. Mais ceux-ci n’en ont pas toujours les moyens.
D’une manière générale, ils n’ont pas la possibilité de prendre le leadership dans ce domaine, leurs capacités financières, technologiques et organisationnelles étant insuffisantes. Le futur accord devrait inclure des dispositions  favorisant les transferts internationaux de technologies et la coopération, notamment via la création d’un fonds spécial. En outre, la technologie de captage et stockage du CO₂ issu des centrales thermiques au charbon n’a pas encore fait la preuve de son efficacité ni de sa viabilité économique.
H. J. : Fixer un prix aux émissions de CO₂, comme l’a fait l’Europe, est la priorité. Je distingue ensuite deux voies de travail urgentes dans le domaine technologique : l’électricité et les transports de personnes. Pour ce qui est de l’énergie, il faut accélérer la recherche sur le captage et le stockage du CO₂ dans les centrales thermiques au charbon et en valider les résultats. Il existe de nombreuses unités de ce type dans le monde et le charbon est bon marché. Les obstacles évoqués par le Pr Pan sont réels et il est urgent de développer cette technologie. Il est également indispensable de renforcer les efforts entrepris pour lever les barrières au développement de l’énergie nucléaire, notamment les problèmes du stockage des déchets et les risques de prolifération.  Le rythme est encore trop lent. Enfin, il faut, bien évidemment, poursuivre le développement des énergies renouvelables. Quant au transport, les points clés portent sur l’amélioration des véhicules, les biocarburants et les voitures hybrides, qui combinent moteur thermique et moteur électrique.
J. D. : Je suis d’accord avec mes interlocuteurs sur la nécessité et l’urgence de l’utilisation de la technologie de captage et de stockage du CO₂ émis par les centrales thermiques au charbon. C’est une filière très prometteuse. Comme je l’ai indiqué précédemment, nous devons continuer à encourager les investissements privés dans les technologies susceptibles de réduire les émissions. Je rejoins également Henry Jacoby sur l’importance de l’énergie nucléaire, mais il n’y a pas de perspective de développement massif de cette source d’énergie en Europe et aux États-Unis au cours des prochaines années. Je constate toutefois qu’il n’y a pas de déclin et les prévisions de l’Agence internationale de l’énergie (AIE) montrent que la part du nucléaire dans la consommation d’énergie devrait rester stable.

Dans quelle mesure les consommateurs doivent-ils également participer à la lutte contre le changement climatique ?

J. P. : La création d’un véritable marché du carbone est indispensable. On ne pourra pas réduire les émissions de gaz à effet de serre sans la mise en place d’un mécanisme d’incitations via le marché. À ce propos, je suggère d’aller plus loin et de faire en sorte que chaque individu sur la planète dispose d’un budget carbone personnel qu’il pourrait utiliser librement tout au long de sa vie. Si ses émissions sont inférieures à son quota, la personne pourra les engendrer dans le futur ou recevoir une subvention. Dans le cas contraire, elle devra payer un montant qui augmentera progressivement mais fortement en fonction du surplus d’émissions. Grâce à ce système, chacun se sentirait responsable de ses propres émissions et participerait directement au travail lié au changement climatique. De plus, on respecterait le principe d’équité puisque les pauvres génèrent très peu d’émissions. Le budget carbone individuel permettrait à la fois de partager d’une façon équitable l’effort au niveau mondial et de responsabiliser le consommateur. Actuellement, seuls les émetteurs industriels sont taxés.
H. J. : L’idée du Pr Pan est intéressante et la question de la répartition équitable de l’effort au niveau mondial sera présente tout au long des négociations internationales. Mais avec plus de 6 milliards d’habitants sur la Terre, il serait très compliqué de mettre en œuvre un système à l’échelle individuelle. Ce qui se rapproche le plus de cette idée, j’en ai peur, c’est la mise en place d’objectifs nationaux, chaque État étant ensuite chargé de répartir l’effort de réduction des émissions parmi ses citoyens. Et le meilleur moyen d’impliquer le consommateur est d’avoir un prix du carbone, en vertu du principe : “Si je consomme, je paie ; si je ne consomme pas, je ne paie pas.”
J. D. : Bien que difficilement applicable à tous les habitants de la planète, cette idée a le mérite de mettre l’accent sur le rôle du citoyen dans la lutte contre le changement climatique. Il est important d’informer le consommateur et de lui faire prendre conscience de ses possibilités d’action dans ce domaine par le biais d’incitations, notamment d’ordre fiscal. Ainsi, pour ce qui est du CO₂ émis par les automobiles, notre action vise à inciter les consommateurs à acheter des voitures économes en CO₂ et complète notre intervention auprès des constructeurs. Notre philosophie consiste à agir à la fois sur l’offre et sur la demande.

(*) La Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) adoptée lors du sommet de la Terre à Rio en 1992, a engagé la communauté internationale dans la lutte contre l’augmentation de l’effet de serre lié aux activités humaines. Le Protocole de Kyoto, en 1997, a traduit cette volonté  en engagements quantitatifs juridiquement contraignants.